Classificação dos atos administrativos: quais são e como aprender

Os atos administrativos estão entre os assuntos mais cobrados dentro do Direito Administrativo, disciplina presente na maioria dos concursos de níveis médio e superior, sobretudo em carreiras fiscais, policiais, tribunais, órgãos de controle e até mesmo bancárias.

Ou seja, se você está se preparando ou pensando em prestar concurso público, as chances de encontrar esse tópico na prova são bastante altas. E não é para desanimar, mas esse é daqueles temas extensos que se desdobram em diferentes categorias e formas de classificação, o que pode acabar confundindo ou até mesmo esgotando muita gente. 

Mas fique tranquilo(a), estamos aqui para descomplicar. Neste artigo, a TopConcursos apresenta, de forma organizada, objetiva, didática e sem juridiquês, tudo o que você precisa para entender os atos administrativos. Veja o que vamos responder:

• O que são atos administrativos?
• Para que servem atos administrativos?
• Quais são os 5 tipos de atos administrativos?
• Qual a classificação dos atos administrativos?
• Quais os requisitos para o ato administrativo?

Continue com a TopConcursos e transforme esse tema em ponto garantido na prova!

O que são atos administrativos?

Da forma mais objetiva possível, atos administrativos são manifestações unilaterais de vontade da Administração Pública. Eles podem ser praticados diretamente pelo Estado ou por seus delegatários (pessoas ou entidades autorizadas a atuar em seu nome) e geram efeitos legais imediatos com a finalidade de atender ao interesse público.

Cabe destacar que não há, na Constituição ou na lei, uma definição expressa de ato administrativo. O conceito é fruto de construção doutrinária — ou seja, desenvolvido pelos estudiosos do Direito Administrativo.

• Nomeação e exoneração de servidores públicos;
• Aplicação de multas de trânsito ou ambientais;
• Concessão de licença para construção ou para funcionamento de estabelecimento;
• Autorização para uso de bem público;
• Interdição de estabelecimento irregular;
• Homologação de concurso público.

Como é possível perceber, os atos administrativos estão presentes no nosso dia a dia, mesmo que não os percebamos. Grande parte dessas decisões é documentada em publicações oficiais, como o Diário Oficial ou boletins institucionais, que são abertos para consulta pública.

Importante: é preciso não confundir atos administrativos com contratos administrativos. Atos administrativos são unilaterais, pois representam apenas a manifestação de vontade da Administração Pública. Já os contratos têm sempre mais de um lado e nascem de um encontro de vontades entre as partes.

Para que servem atos administrativos?

Os atos administrativos podem conferir direitos, impor obrigações, restringir liberdades ou organizar a máquina pública. Na prática, é por meio deles que o Estado viabiliza o exercício de suas funções administrativas. 

Apesar de serem instrumentos de autoridade, os atos administrativos não podem ser arbitrários. Precisam estar em conformidade com a lei, sob o regime jurídico de direito público, e orientados pelo interesse público.

Para que essa atuação ocorra dentro dos limites legais e com segurança jurídica, os atos administrativos possuem atributos próprios, reconhecidos pela doutrina:

• Presunção de legitimidade e veracidade: os atos administrativos presumem-se praticados em conformidade com a lei e com os fatos declarados pela Administração, até prova em contrário;
• Imperatividade: certos atos administrativos impõem obrigações aos particulares independentemente de sua concordância, em razão da supremacia do interesse público sobre o privado;
• Autoexecutoriedade: em situações previstas em lei — ou em casos de urgência — a Administração pode executar diretamente seus próprios atos, sem necessidade de autorização judicial prévia;
• Tipicidade: o ato administrativo deve estar previsto em lei quanto à sua forma e finalidade, o que impede que a Administração crie atos arbitrários fora das hipóteses legalmente estabelecidas.

Quais os requisitos para o ato administrativo?

As classificações podem variar dependendo da doutrina, mas a estrutura dos atos administrativos é sempre a mesma. Para que um ato administrativo exista, ele precisa atender a seis requisitos essenciais:

• Sujeito: quem pratica o ato (agente público ou delegado);
• Competência: o agente precisa ter poder legal para praticar o ato;
• Finalidade: o ato deve sempre buscar o interesse público;
• Forma: como o ato se apresenta, seguindo as formalidades exigidas. Normalmente é formalizado por escrito, em documento oficial;
• Motivo: fatos ou fundamentos legais que justificam o ato;
• Objeto: o que o ato produz, ou seja, o efeito jurídico que gera.

Quais são os 5 tipos de atos administrativos?

A classificação doutrinária mais presente em livros — e em concursos públicos — organiza os atos administrativos conforme seu conteúdo ou finalidade, dividindo-os em:

• Atos normativos;
• Atos ordinatórios;
• Atos negociais;
• Atos enunciativos; e
• Atos punitivos.

Na sequência, explicamos cada uma dessas categorias.

Atos normativos

Criam normas gerais e abstratas que orientam a atuação da Administração e dos particulares.  Não se dirigem a uma pessoa específica, mas a todos aqueles que se enquadrem na situação prevista em seu conteúdo.

Esses atos devem respeitar a lei e não podem contrariá-la nem criar obrigações além do que ela autoriza. Sua função é complementar, detalhar e viabilizar a aplicação da lei na prática, permitindo que seja executada de forma organizada e eficiente.

Entre os atos normativos estão: os regulamentos, decretos regulamentares, instruções normativas, deliberações e regimentos. Para ilustrar, pense em um decreto que regulamenta o horário de funcionamento de órgãos públicos ou que define os documentos necessários para a emissão de um benefício previsto em lei.

Atos ordinatórios

Destinam-se a organizar o funcionamento interno da Administração, disciplinando a atuação dos órgãos públicos e de seus agentes. São praticados no âmbito da hierarquia administrativa e dirigem-se apenas aos servidores subordinados à autoridade que os expediu, não atingindo particulares. 

Por terem caráter interno, situam-se abaixo da lei e dos atos normativos na estrutura hierárquica da Administração, devendo sempre observá-los.

Entre os atos ordinatórios estão: as portarias internas, ordens de serviço, circulares e instruções administrativas de caráter interno. Como exemplo, dá para imaginar uma ordem de serviço que define o horário de atendimento de um setor ou distribui tarefas entre os servidores.

Atos negociais

São atos administrativos pelos quais a Administração Pública concede um direito ou autoriza determinada atividade a um particular, como ocorre com autorização, licença, permissão ou homologação.

Embora atendam a um pedido do interessado, não são contratos administrativos. Isso porque não há acordo entre as partes: trata-se de um ato unilateral da Administração, que apenas manifesta sua vontade nos limites da lei.

Exemplos comuns incluem: alvarás de construção, licenças para dirigir e autorizações para porte de arma.

Atos enunciativos

São atos pelos quais a Administração Pública declara, certifica ou reconhece uma situação já existente, ou ainda emite uma opinião sobre determinado assunto.

Diferentemente dos demais atos administrativos, os atos enunciativos não contêm manifestação de vontade destinada a criar, modificar ou extinguir direitos ou obrigações. Produzem apenas efeitos declaratórios.

Alguns exemplos comuns são certidões, atestados, pareceres técnicos ou jurídicos e apostilas. Para visualizar melhor, é possível pensar em situações cotidianas como uma certidão de antecedentes criminais, uma certidão de nascimento emitida pelo cartório ou o parecer técnico de um engenheiro da prefeitura sobre as condições de um imóvel.

Atos punitivos

São os atos pelos quais a Administração aplica sanções a servidores ou particulares pelo descumprimento de dever ou obrigação legal. Aqui se manifesta o poder punitivo do Estado diante de uma conduta irregular.

São exemplos a advertência, as penalidades disciplinares, as multas e a interdição de atividades. Para memorizar, pense em uma multa aplicada por órgão de trânsito ou na suspensão de um servidor público após processo administrativo disciplinar. 

E então, conseguiu entender o que caracteriza cada um desses atos administrativos? Para facilitar a comparação, confira a tabela que preparamos abaixo. Ela resume os principais pontos e pode servir como uma revisão rápida na sua preparação para a prova:

Qual a classificação dos atos administrativos?

Embora a classificação mais conhecida e utilizada na doutrina jurídica divida os atos administrativos de acordo com sua finalidade ou conteúdo em normativos, ordinatórios, negociais, enunciativos e punitivos, essa não é a única forma de categorização. Existem outros critérios possíveis, como:

• Segundo o destinatário;
• Segundo o alcance;
• Segundo os efeitos;
• Segundo a formação;
• Segundo a natureza (ou quanto ao regramento);
• Segundo as prerrogativas (ou quanto ao objeto).
  

Bora lá conhecer cada uma dessas classificações?

Classificação segundo o destinatário

Leva em consideração quem é atingido ou a quem se dirige o ato administrativo. Basicamente, divide-se em dois grupos:

• Atos gerais: aplicam-se à coletividade, ou seja, a qualquer pessoa que se enquadre nas condições previstas, como editais e regulamento e atos normativos. Exemplo: um decreto que define os requisitos para solicitar determinado benefício;
• Atos individuais ou especiais: são decisões jurídicas individuais dirigidas a uma pessoa ou grupo específico, como ocorre nas nomeações, licenças e exonerações. Exemplo: a emissão de alvará para um particular ou a aplicação de multa a um servidor específico.

Classificação segundo o alcance

Fundamenta-se em até onde o ato administrativo produz efeitos, isto é, se vale apenas dentro da Administração ou se também atinge pessoas de fora dela. Divide-se em dois grupos:

• Atos internos: geram efeitos apenas no âmbito da própria Administração, alcançando órgãos e agentes públicos. Exemplo: uma portaria que reorganiza setores de um ministério:
• Atos externos: produzem efeitos para além da estrutura administrativa, alcançando também particulares. Exemplo: a aplicação de multa de trânsito ou a concessão de licença para funcionamento de um estabelecimento.

Importante: os atos internos possuem publicidade restrita, pois consistem em comunicações internas da Administração. Já os atos externos devem observar o princípio da publicidade, sendo acessíveis ao público.

Classificação segundo os efeitos

Leva em conta o tipo de efeito jurídico produzido pelo ato administrativo. Dividem-se em dois grandes grupos:

• Atos Constitutivos: criam, modificam ou extinguem direitos ou obrigações. Exemplo: um candidato aprovado em concurso público ou a aplicação de uma penalidade administrativa;
• Atos declaratórios: somente reconhecem e atestam uma situação já existente, sem criar ou alterar direito e ou obrigação. Exemplo: a emissão de uma certidão de antecedentes criminais.

Classificação segundo a formação

Considera quantas manifestações de vontade são necessárias para que o ato administrativo tome forma. Divide-se em três grupos:

• Atos Simples: resultam da manifestação de vontade de um único agente ou órgão, ainda que esse órgão seja colegiado. Exemplo: uma multa aplicada por um agente público competente; uma decisão proferida por um tribunal administrativo;
• Atos Complexos: nascem da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos distintos, que se unem para formar um único ato. Exemplo: a nomeação de ministro do STF, que exige indicação do Presidente da República e aprovação do Senado;
• Atos Compostos: são praticados por um único órgão, mas dependem de aprovação ou confirmação posterior para produzir efeitos. Há um ato principal cuja eficácia depende de um ato acessório. Exemplo:  aposentadoria de servidor que depende de registro pelo Tribunal de Contas.

Classificação segundo a natureza (regramento)

Observa o grau de liberdade que a Administração possui ao expedir um ato administrativo. Divide-se em dois grupos:

• Atos Vinculados: a lei fixa todos os requisitos para sua prática, sem liberdade para o administrador. Preenchidas as condições, o ato deve ser praticado. O agente apenas executa a lei. Exemplo: concessão de aposentadoria a servidor que preenche os requisitos legais;
• Atos Discricionários: nesse caso, a lei concede certa margem de liberdade ao administrador para avaliar conveniência e oportunidade, dentro dos limites legais. Exemplo: autorização para uso de bem público.

Classificação segundo as prerrogativas

Tem como critério a existência de prerrogativas de autoridade, isto é, se o ato é praticado com supremacia do Poder Público ou em posição de igualdade com o particular. Divide-se em três grupos:

• Atos de Império: praticados com poder de autoridade, de forma unilateral e imperativa, independentemente da concordância do particular.
  Exemplo: aplicação de multa administrativa;
• Atos de Gestão: praticados sem uso de prerrogativas de direito público, em posição de maior igualdade com o particular.
  Exemplo: locação de imóvel pela Administração;
• Atos de Expediente: atos internos, sem conteúdo decisório ou caráter impositivo, destinados a dar andamento a serviços e processos administrativos.
  Exemplo: despacho que encaminha processo a outro setor.

Ufa! Sabemos: é realmente muito conteúdo para assimilar. Mas não tem jeito — conhecer cada uma dessas classificações é essencial para resolver questões na prova, pois isso permitirá identificar corretamente o tipo de ato diante de situações hipotéticas. 

Para facilitar a revisão e evitar confusões, a tabela abaixo resume os principais critérios.

Conhecer o conteúdo é o primeiro passo. Agora é hora de memorizar. Para a prova, não basta entender — é preciso lembrar com rapidez. Por isso, a seguir, você encontrará alguns macetes e um mapa mental que vão facilitar a fixação dessas classificações. Vamos lá?

Classificação dos Atos Administrativos: mapa mental

Com tantas tipificações, identificar a que grupo pertence cada modelo de classificação pode ser confuso. É justamente aí que entra a importância de um mapa mental: organizar essas informações de forma clara e estruturada.

Para ajudar, preparamos um exemplo para você — daqueles materiais ideais para revisão rápida na véspera da prova:

• Quanto ao Destinatário
  • A quem se dirige o ato. Podem ser:
    • Gerais (exemplo: edital);
    • Individuais (exemplo: alvará, nomeação).
• Quanto ao Alcance
  • Onde produz efeitos. Podem ser:
    • Internos (exemplo: portaria interna);
    • Externos (exemplo: multa administrativa).
• Quanto aos Efeitos
  • Tipo de efeito jurídico produzido. Podem ser:
    • Constitutivos (exemplo: nomeação);
    • Declaratórios (exemplo: certidão).
• Quanto à Formação:
  • Quantas vontades participam. Podem ser:
    • Simples (exemplo: multa);
    • Compostos (exemplo: aposentadoria que depende de registro);
    • Complexos (exemplo: nomeação de ministro do STF).
• Quanto à Natureza:
  • Liberdade do administrador. Podem ser:
    • Vinculados (exemplo: aposentadoria legal);
    • Discricionários (exemplo: autorização de uso de bem público).
• Quanto às Prerrogativas:
  • Uso do poder do Estado. Podem ser:
    • De império (exemplo: multa); 
    • De gestão (exemplo: locação de imóvel);
    • De expediente (exemplo: despacho interno).

Classificação dos atos administrativos: macete

Além do mapa mental, existem alguns macetes práticos que podem te ajudar a fixar esse conteúdo. Eles funcionam como atalhos mentais, reduzindo o esforço de memorização. Separamos três deles:

Macete 1: pergunta da banca

O segredo é identificar exatamente o que a questão está pedindo: a quem se dirige o ato? Qual o alcance dos efeitos? Qual tipo de efeito jurídico? E assim por diante. Com isso, fica muito mais fácil lembrar tanto da classificação quanto dos grupos. Olha só:

Que tal um exemplo de questão para ver como aplicar esse macete na prática?

Questão: 

A prefeitura de uma cidade emite um alvará de funcionamento para um restaurante que solicitou autorização. Esse ato:

a) É interno e vinculado;
b) É externo e constitutivo;
c) É geral e declaratório;
d) É de expediente e discricionário.

Passo a Passo usando o macete:

1. Destinatário (a quem se dirige)?
   Só para o restaurante solicitante (ato individual);
2. Alcance (até onde produz efeito)?
   Atinge particular fora da Administração (ato externo);
3. Efeitos (qual a consequência jurídica)?
   Concede um direito (ato constitutivo);
4. Formação / Natureza / Prerrogativas

• Praticado por um único órgão, a prefeitura (ato simples);
• Dentro da lei, mas há margem de escolha administrativa (discricionário);
• Poder da Administração em posição de império (ato de império).

Resposta correta (segundo o macete):

• b) É externo e constitutivo.

Como usar: basta seguir as perguntas da banca: “A quem se dirige?”, “Até onde produz efeito?”, “Qual efeito jurídico?”.  E, pronto: você consegue identificar rapidamente a classificação correta.

Macete 2: sigla “DAEFNP”

Ok, essa pode até não ser a sigla mais simples do mundo. Mas eu decorar essas 6 letras, vai ficar muito mais fácil lembrar das classificações. Olha só:

• D – Destinatário (a quem se dirige: gerais / individuais);
• A – Alcance (onde produz efeito: internos / externos);
• E – Efeitos (tipo de efeito: constitutivo / declaratório);
• F – Formação (quantas vontades participam: simples / composto / complexo);
• N – Natureza (grau de liberdade: vinculado / discricionário);
• P – Prerrogativas (uso do poder do Estado: império / gestão / expediente).

Macete 3: mnemônica

A mnemônica é o nome dado às técnicas que ajudam a memorizar informações complexas, usando palavras, frases, imagens, músicas ou associações criativas.

No nosso caso, você pode usar frases para lembrar a ordem das classificações dos atos administrativos de forma divertida e prática. Alguns exemplos:

1. “Domingos À Espera Fazem Noite Passar.”

• D – Destinatário;
  
• A – Alcance;
  
• E – Efeitos;
  
• F – Formação;
  
• N – Natureza;
  
• P – Prerrogativas.

2. “Doce Abelhas Enchem Flores No Parque.” 

• D – Destinatário;
  
• A – Alcance;
  
• E – Efeitos;
  
• F – Formação;
  
• N – Natureza;
  
• P – Prerrogativas.

3. “David Ama Estudar Física Na Praia”

• D – Destinatário;
  
• A – Alcance;
  
• E – Efeitos;
  
• F – Formação;
  
• N – Natureza;
• P – Prerrogativas.

E não se preocupe: quanto mais estranha ou inusitada a frase, maior a tendência de lembrá-la!

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